Эксклюзив
Киселев Александр Георгиевич
06 октября 2016
3249

Арсенал государственного управления: реалии и иллюзии

Main image
  

 

А.Г. Киселёв

д.социол.н., профессор, академик РАЕ

П.Н. Киричёк

д.социол.н., профессор, профессор 

 

Аннотация. В статье исследуются формы и методы государственного управления в переходном обществе  – с точки зрения адекватности его арсенала целям и задачам модернизации социума. Оценивается стратегические и тактические возможности устоявшейся практики современного управления для решения проблем организации и самоорганизации общественной жизни. Анализируется объём ресурсно-правовой достаточности для оперативно-управленческого творчества со стороны органа власти административно-территориальной единицы. Даётся характеристика основному механизму управления на современном этапе реформации страны – регулированию, его сущности и функционально-технологическим основаниям. Определяются основы реализации двух ведущих принципов регулирования социально-экономической жизни страны и её регионов – территориального и отраслевого. Акцентируется внимание на необходимости преодоления субъектами руководства (органами власти) сложившихся диспропорций в пределах их компетенции, или соотношением управленческой номинальности и реальности.

Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, формы управления, методы управления, регулирование, территориальный принцип, отраслевой принцип, компетенция, полномочия, правовой ресурс.

 

Эпоха реформации неизбежно порождает различные коллизии «номинальности – реальности»: например, она обусловливает переменный характер государственного управления, опирающегося на весьма подвижный арсенал собственных форм и методов. Подвижный – в смысле: быстро меняющийся и сильно обновляющийся арсенал, что открывает для органов власти большие возможности для оперативно-управленческого творчества. Именно – оперативного, поскольку сегодняшние федеральные, региональные, муниципальные управленцы с начала 90-х гг. ХХ века продолжают испытывать дефицит всего необходимого для осуществления как стратегического, так и тактического руководства страной и её административно-территориальными единицами: в частности, недостаточность правовой базы, этической основы, социально-культурного фона, информационных, организационных, финансовых ресурсов.

Со стороны органов власти основным механизмом оперативного управ-ления процессом развития социума в переходных условиях является регулирование – это «установление и практическое исполнение определённых правил (норм) поведения и деятельности» [1. С. 338], причём с обеих участвующих в общем деле сторон – как управляющего субъекта (лица, структуры, органа власти), так и управляемого объекта (индивида, коллектива, ситуации, явления). Прагматический (функционально-технологический) характер этой дефиниции точно соответствует сути регулирования, имеющего чёткое целевое отличие от других составляющих элементов управленческого комплекса – в частности, прогнозирования, экспертирования, планирования и т.д. 

Разумеется, меры регулирования по причине универсальности процесса управления присутствуют на любой его стадии, поскольку необходимость интроекции поправок, корректировок, уточнений, дополнений в периметре руководства субъекта каким-либо объектом обычно возникает в постоянном режиме. В производственном обиходе для любого органа власти и его руководителя это означает «держать руку на пульсе»: в противном случае управленческие решения, какими бы многообещающими по замыслу (прогнозу) они ни были, не принесут из-за не просчитанных отклонений от нормальных условий ожидаемого социально-экономического эффекта, а само управление окажется не состоятельным по достигнутому результату. 

По функционально-технологическим основаниям регулирование увязывается, в первую очередь, с тем конкретным этапом управления, который терминологически определяется как «целереализация». Этот этап является своеобразной «золотой серединой» процесса управления, который начинается с этапа «целеполагание» и завершается этапом «целедостижение». Разумеется, успешность всего этого процесса с учётом неизбежности его регулирования во многом зависит «от самой природы управления, парадоксального сочетания в ней прерывности и непрерывности. Целевой характер управления требует фиксации во времени достижения определённого результата, но при этом нельзя сказать, что деятельность по построению системы управления предполагает его дискретность» [2. С.139].  

Наибольшую потребность в оперативно-управленческом творчестве, связанном с разработкой и запуском эффективных механизмов регулирования социально-экономического развития, испытывают в настоящее время субъекты Российской Федерации, названные раньше основным звеном государственного управления в масштабах всей страны. Субъект РФ (республика, край, область) также является своеобразной «золотой серединой» управленческой вертикали страны – между федеральным центром и муниципальным образованием. Специфика государственного управления на уровне субъекта РФ объясняется, прежде всего, сложным средостением отраслевого и территориального начал социально-экономического развития региона.

Это территориально-отраслевое средостение понуждает региональные органы власти постоянно решать управленческие проблемы (цели и задачи) двойного свойства: с одной стороны, стратегические – для всего региона, которые смыкаются с векторами развития федерального масштаба, а с другой стороны, тактические – для отдельных муниципальных образований, которые вписываются в направления развития регионального значения. И здесь ведущие для региона принципы – отраслевой и территориальный – образуют два полюса государственного управления, которые придают ему организационно-методологическую законченность, позволяющую успешно применять эффективные меры оперативного регулирования к различным ситуациям социально-экономического характера.

Во-первых, на полюсе отраслевого регулирования (на примере трёх республик Приволжского федерального округа – Чувашии, Мордовии, Марий-Эл), если судить по материалам административного делопроизводства, основными субъектами руководства выступают, главным образом, министерства и ведомства, возможности которых во многом обусловливаются соотношением прав и функций в пределах их компетенции, или сложившейся пропорцией управленческой номинальности и реальности.

Практика последних десяти лет показывает, что права министерств и ведомств республиканского уровня являются не адекватными возложенным на них управленческим функциям. В большинстве положений о данных субъектах управления в явно недостаточном объёме прописаны нередко самые важные для властного регулирования и координации организационно-административные и финансово-хозяйственные полномочия. В частности, право финансировать деятельность соответствующих отраслей и работу подведомственных организаций и учреждений предоставлено лишь некоторым министерствам и ведомствам, что изначально лишает систему отношений «субъект – объект» всякой производственно-управленческой логики. Во многих положениях отсутствует также право контроля данных субъектов за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных структур, в результате чего система управления, лишённая элемента самопроверки, заранее оказывается лишь частично эффективной.

На самом деле, министерств с наделёнными отраслями, но с пустыми для их инвестирования карманами не должно быть в принципе. Кроме того, управленческий пустоцвет неизбежно вырастает в пределах министерств, лишённых контрольных инструментов. И первым, и вторым компонентами  нужно наделить  республиканские отраслевые министерства и ведомства, которым, как воздух, необходимо заполучить дополнительные организационно-административные и финансово-хозяйственные полномочия. При этом чашу управленческих весов вполне можно удержать в равновесии, если одновременно усилить контроль за деятельностью министерств и ведомств со стороны профильных отделов республиканских правительств и региональных управлений, а также повысить роль властных структур общей компетенции (министерств экономики и финансов) в координации экономической деятельности отраслевых подразделений.

Дисбаланс в процессе регионального управления часто имел реформационные корни: многие изменения в наборе прав и функций министерств и ведомств, сделанные в 90-е гг. ХХ века, сразу шли не в плюс, а в минус. В частности, если лишить министерство возможности быть интеллектуально-организационным лидером в своей отрасли, или другими словами: закладывать основы государственной политики региона по данному профилю, а также отстранить его от формирования показателей республиканского бюджета, то вряд ли оно станет действовать с большим эффектом в рыночных условиях, не будучи одновременно и генератором, и реализатором собственноручно составленных и защищённых перед законодателями программ развития. 

За примером далеко не нужно ходить: в круг исходных целей и задач деятельности марийского Министерства социальной защиты населения как раз и не входят разработка основ государственной политики региона в этой сфере, а также участие в формировании показателей республиканского бюджета. В итоге на долю министерства выпадает, в основном, текущая «оперативка» с исполнением спущенных сверху контрольных показателей и обязательных мероприятий, что практически сводит к нулю аналитический (прогнозно-плановый) потенциал большого контингента профессиональных управленцев – лучших специалистов в своём деле.

Перечень проблемных зон регионального управления значительно рас-ширяется по причине назревающей корректировки специфических функций республиканских министерств (ведомств). Многое из управленческого статус-кво в регионах не поддаётся простой логике, например: почему в Положении о Министерстве финансов Республики Чувашии не определяются  статус, подчинённость и полномочия входящей в его структуру Комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку; почему Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства Республики Марий-Эл  не имеет права распоряжаться средствами Фонда поддержки предпринимательства, к тому же подчиняющегося в настоящее время Антимонопольному комитету; почему в Положении о Министерстве торговли и бытового обслуживания Республики Мордовии не прописывается обязанность проведения маркетинговых исследований, без чего в современных условиях невозможно определить ключевой функциональный момент – динамику спроса и предложения на региональном рынке товаров и услуг…

Это только три «почему» отраслевого характера, сделанных, как говорят, навскидку. А сколько ещё подобных вопросов может возникнуть и потребовать на них ответов, если глубоко проанализировать все нормативные акты, регулирующие деятельность министерств и ведомств республик. И для того чтобы преодолеть дисбаланс между номинальностью и реальностью в сфере регионального управления, необходимо, прежде всего, разработать модельный вариант Положения о министерстве (ведомстве) субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, на полюсе территориального  регулирования (на примере тех же республик Приволжского федерального округа – Мордовии, Чувашии, Марий-Эл с взятыми для анализа аналогичными материалами административного делопроизводства) многие управленческие проблемы в основном являются прямым следствием общей незавершённости государственного строительства в масштабах всей страны. По этой причине в деятельности органов управления разных уровней постоянно возникают дисфункции, вызванные, в том числе, противоречивостью политики федерального центра, неоднократно менявшего стратегические установки на модель общественного жизнеустройства: то он заявлял регионам, что они могут брать суверенитета столько, сколько могут «переварить», то в скором времени взятые ими права отбирал назад. Например, сначала глав республик избирали всем населением, потом их назначали президентским указом, потом полу-назначали/полу-избирали в местных – послушных исполнительной власти – парламентах, теперь их снова избирают прямым народным голосованием. 

Противоречивая региональная политика с бесконечной сменой правил игры (с манипуляциями в пользу федерального центра) неизбежно порождает на системном уровне непонимание между федеральными, региональными, муниципальными органами власти, что не может, естественно, служить проч-ным основанием для создания реального и последовательного комплекса механизмов территориального управления. Складывающаяся в стране ситуация усугубляется тем обстоятельством, что в попытках создания оптимальной модели государственного территориального управления с подачи федеральной власти, предпочитающей следовать неолиберальной теории и практике общественного развития,  по существу игнорируется отечественный исторический опыт, о чём публично говорят даже юмористы, например, М. Задорнов: «Префект Клячкин и шериф Драчкин уселись в «мерс» и отправились на сход граждан»...

Сложность территориального регулирования в субъектах Российской Федерации начинается с определения самих единиц управления, в состав которых включаются три группы: города республиканского значения, районы, территории поселковых (сельских) советов, обладающие статусом  субъектов муниципального управления. И здесь в механизмы управления сразу закладываются серьёзные помехи: принадлежность таких крупных территориальных единиц, как города и районы, к системе местного самоуправления, во-первых, лишает органы государственной власти субъектов Федерации возможности напрямую влиять на значительную часть происходящих в регионе процессов, во-вторых, не позволяет местным сообществам решать многие задачи, часто требующие государственного финансирования.

Для разрешения этой непростой проблемы можно предложить несколь-ко сценариев реформирования системы властных отношений, в частности:

         - передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и (или) назначение в городах и районах того или иного региона представителей его администрации;

         - наделение статусом муниципального образования административно-территориальных единиц за исключением районов и городов республиканского значения; 

         - предоставление государственного статуса органам местного самоуправления городов и районов республик и включение их в единую «вертикаль» государственного управления. 

         Последнее предложение согласуется с идеями актуального до сих пор Указа Президента РФ от 22.12.97 г. № 1353 «О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике».

Однако все три реформационных варианта связаны с определёнными трудностями в их реализации. Первая – с необходимостью совершенствования существующего законодательства (от издания новых законов до внесения изменений в конституции  страны и её регионов), вторая – с установлением обязательных гарантий населению территорий права на осуществление местного самоуправления и учёта его мнения при изменении границ самоуправляющих территорий. 

Ну и, конечно, реформы реформами, но они ни в коем случае не должны принижать значения местного самоуправления, органы власти которого задействованы на оказании повседневных услуг гражданам и решении житейских проблем населения. В этой связи никак не идёт на пользу общему управленческому консенсусу, когда «региональные власти вмешиваются в дела местного самоуправления или деятельность территориальных органов федеральной власти, что существенно сдерживает реализацию экономической и других реформ. Предстоит модернизировать функции и структуру исполнительной власти, формы её взаимодействия с законодательными органами» [3. С. 20].   

Поскольку сейчас на повестке дня стоит вопрос о формировании в России гражданского общества, то функции органов муниципального управления должны как само собой разумеющееся включать в свой круг различные инициативы населения по месту жительства. Вектор таких инициатив берёт начало от системы территориального общественного самоуправления (ТОС), становление которой сегодня лишь начинается в регионах. Она в наибольшей степени выражает смысл местного самоуправления, максимально приближённого к потребностям населения и зависимого непосредственно от него. Значительным плюсом системы ТОС является то, что она функционально дополняют государственные органы и органы местного самоуправления, а главное – формирует внебюджетные источники финансирования, при этом содействует консолидации денежных средств населения и вовлечению их в социально-экономический оборот.

Процесс территориального регулирования в принципе не может быть эффективным без элемента саморегулирования. В этой связи важным резервом реформирования местного самоуправления на поселенческом уровне должна стать максимальная приближённость и непосредственная зависимость его органов от населения. Власть на данном уровне должна осуществляться напрямую избранным населением и ответственным перед ним руководителем администрации. Представительные органы, например, сельсоветы, в этом случае  могут в некоторых случаях иметь альтернативу в форме сходов, собраний и т.п. 

Самой острой проблемной зоной федерального, регионального, муниципального управления и раньше была, и сегодня остаётся «стыковка» прав, полномочий и функций государственных и негосударственных субъектов власти. Как воздух, здесь требуется выработка таких механизмов разграничения полномочий между федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления, при которых будут, во-первых, исключаться любые формы  сепаратизма, во-вторых, нивелироваться объективные неравенства между регионами. Это особенно важно сейчас, когда для нашего социума вновь стало  «характерно состояние раскола – экономического, социального, политического, культурного, которое являлось отличительной чертой Российского общества на протяжении последних трёх столетий, если не считать советский период. Раскол и отпад от общества выражаются в виде постоянных потоков массовой эмиграции из России в течение последних двух столетий» [4. С. 493].

Серьёзным барьером для эффективных отношений органов власти федерального Центра и субъектов Федерации является неопределённость целостной системы единых и постоянных принципов, что не позволяет оба названных уровня рассматривать как единый социальный институт. Это препятствует налаживанию устойчивой и продуктивной властной «вертикали», поэтому любой степени повышения управляемости регионов как административно-территориальных образований нельзя достигнуть в современных условиях без налаживания всего комплекса отношений между различными уровнями государственной власти.

От добра, как говорится, добра не ищут: в соответствии с Конституцией России между федеральными органами власти и большинством субъектов Федерации заключены договоры и соглашения о разграничении предметов ведений и полномочий. Между тем анализ применения этих соглашений показывает, что они по большей части не достигают поставленных целей и не повышают эффективность государственного управления в основном из-за половинчатости их содержательных установок. Разграничение полномочий федеральной и региональной государственной власти и местного самоуправления в вопросах регулирования социально-экономического развития территорий должно отвечать следующим условиям: быть, по возможности, исчерпывающим, содержать механизм осуществления как общих целей, так и взаимно делегированных полномочий, основываться на принципе субсидиарности (дополнительности).

Всех этих качеств явно недостаёт нормативно-правовой базе государственного регионального и муниципального управления, которая к настоящему времени не отличается целостной проработкой и нуждается в развитии. В частности, не имеет «прозрачной» правовой основы практика взаимодействия  республиканских министерств и ведомств с местными органами самоуправления. Так, городские и районные отделы образования и культуры, являясь структурными подразделениями соответствующих муниципальных администраций, подчиняются министерствам образования и культуры только по методическим вопросам, в результате чего в управленческой цепочке неизбежно возникают функциональные разрывы.

Новыми гранями предстаёт комплекс проблем на стыке информации и управления, который порождается возрастающей актуальностью развития межотраслевого и межведомственного взаимодействия. В этой связи нельзя  исключать в скором времени возможности возрождения в обновлённых формах структур оперативного управления территориальными воспроизводственными комплексами в виде совнархоза, совета агропромышленного комплекса и т.п. В случае отнесения районного и городского звеньев к государственному административно-территориальному управлению потребуется создание смежного государственно-муниципального информационно-коммуникативного механизма взаимодействия. В принципе, для системного подхода к  регулированию государственно-муниципальных отношений в субъектах РФ необходимо создание специальных информационно-аналитических систем, позволяющих определять приоритеты социально-экономического развития, а также оперативно диагностировать и эффективно преодолевать назревающие проблемы управленческого свойства. 

Сложный и противоречивый характер сегодняшней экономической ситуации в стране и регионах явился фактическим результатом чрезмерного завышения со стороны управленцев возможностей рыночного механизма саморегулирования производства и товарно-денежных отношений. Целая череда кризисов показывает, что резервы стихийной адаптации производителей к жёстким условиям рынка уже подходят к своему концу. С каждым годом назревает потребность в частичном возрождении плановых начал в управлении народным хозяйством страны в целом, а также каждой её территории и отрасли. 

Такой подход требуется, прежде всего, к формированию заказов на государственные нужды и развитию бюджетных отраслей народного хозяйства, что вызывает необходимость создания в составе федерального и региональных министерств экономики структурных подразделений, выполняющих эти функции на плановой основе. Ну, а в дальнейшем не исключается даже преобразование нынешних министерств экономики в министерства планирования и прогнозирования социально-экономического развития страны и её регионов. 

Наконец, основой совершенствования экономических функций государственных и муниципальных органов территориального и отраслевого управления должна стать корректировка механизма формирования структуры собственности как важный элемент процесса регулирования. Многообразие форм собственности не требует их перевода в функциональную принадлежность государственных и муниципальных структур. Общий замысел предполагаемых преобразований состоит в повышении доли и роли государственной и муниципальной собственности в базовых отраслях и градообразующих хозяйствующих субъектах.

Ранее говорилось об отсутствии типовой управленческой модели отраслевого регулирования повседневной жизнедеятельности региона. Нет такой модели сегодня и для территориального регулирования. Особо деятельные первые лица регионов (разумеется, вместе со своей командой управленцев) стремятся заполнить этот вакуум доморощенными импровизациями, при этом зуд «хотя бы какого-нибудь» реформаторства обычно сопровождается у нынешней элиты неолиберальными публичными заявлениями: «Надо ведь что-то делать». Как правило, главная цель создания всяких территориально-регуляционных схем управления заключается в том, чтобы запустить в работу оптимальный для местных социально-экономических условий механизм финансово-бюджетных отношений, способный провести регион с его населением с наименьшими издержками между Сциллой государственности и Харибдой муниципальности. Однако редко кому из губернаторов с его командой удаётся этого добиться…

 

 

ЛИТЕРАТУРА

[1] Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 400 с.

[2] Попов В.Д. Понятие системы государственного и муниципального управления / Государственное и муниципальное управление. – М.: ИНФРА-М, 2014. – 288 с.

[3] Тихонов А.В. Социология управления. – М.: «Канон+» = РООИ «Реабилитация», 2007. – 472 с.

[4] Шевченко В.Н., Соколова Р.И., Спиридонова В.И. Российское государство: опыт философского прочтения. – М.: Прогресс-Традиция, 2012. – 512 с.

 

 

A.G. Kiselev

is Doctor of Sociological Sciences, Professor, Academician of the RAE, the Chief Editor of the newsletter ‘Presidential Control’ (Presidential Administration of RF)

19 Malaya Nikitskaya Str., Building 1 Moscow, Russia, 121069

 

P.N. Kirichek

is Doctor of Sociological Sciences, Professor, Professor of the Department of State and Municipal Management of Dubna International University for Nature, Society and Man

19 Universitetskaya Str., Dubna city, Russia, 141982

 

Summary. This article investigates forms and methods of governmental control in transitional society in terms of its arsenal adequacy to goals and objectives of society modernization.  Strategic and tactical potential of established practice regarding modern management for solving problems of organization and self organization of social life are also evaluated here. Amount of recourse and legal sufficiency for strategic-management creativity on the part of  authority and administrative-territorial unit is analyzed. Basic mechanism of management at the modern stage country reformation is defined - regulation, its nature and functional and technological reasons. Basis for implementation of two leading principles of social and economic life of the country and its regions regulation is defined - territorial and sectoral. Attention is focused on the need to overcome existing imbalances by subjects of management (government authorities) within their competence or by the balance of administrative ratio and reality.

Key words and phrases: state administration, forms of administration, methods of administration, regulation, the territorial principle, sectoral principle, competence, authority, legal resource.

 

REFERENCES

[1] Atamanchuk G. Management in Human Activity (problems sketch). – М.: RAGS publishing, 2008. – 400 p.

[2] Popov V. Concept of State and Municipal Management System / State and Municipal Management. – M.: INFRA-M, 2014. – 288 p.

[3] Tikhonov A. Management Sociology. – М.: "Canon +" = ROOI "Rehabilitation", 2007. – 472 p.

[4] Shevchenko V., Sokolova R., Spiridonov V. The Russian state: philosophical reading experience. – М.: Progress-Tradition, 2012. – 512 p.

* * * 

 

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован