27 сентября 2006
3932

`Эксперт` о `национальных проектах` президента

При всех спорах вокруг последних кадровых перестановок очевидно одно - с переходом в правительство Дмитрия Медведева на кабинет министров перекладывается ответственность за реализацию так называемых национальных проектов по развитию медицины, образования, жилищного и аграрно-промышленного комплекса. И это вполне логично и закономерно. В первую очередь потому, что в основе этих национальных проектов лежат ведомственные стратегии развития, подготовленные в свое время профильными министерствами.
В этом смысле "национальные проекты" отличаются, например, от федеральных целевых программ (ФЦП) лишь широтой "целевой аудитории" и объемом выделяемых средств: только в 2006 году из федерального бюджета на реализацию национальных проектов планируется выделить 134,5 млрд рублей. При этом, к сожалению, национальные проекты ничуть не превосходят те же ФЦП по глубине и качеству проработки и концептуальной цельности.
Недостроенное жилище
Поистине крылатыми, в смысле широко употребляемыми, стали сегодня слова "доступное жилье". Они не сходят с уст чиновников, их ловко эксплуатируют риэлтерские конторы и жилищно-строительные кооперативы. В одной только Москве якобы под эгидой национального проекта "Доступное жилье" работает не один десяток фирм, хотя никакой федеральной программы под таким названием, разрекламированной по телевидению и в газетах, просто не существует. Это всего лишь идея, не подкрепленная внятными механизмами воплощения в жизнь.
Напомним, что впервые о доступном жилье заговорили два года назад, когда при заместителе руководителя президентской администрации Игоре Шувалове и Центре стратегических разработок (ЦСР) была создана экспертная группа по совершенствованию жилищного законодательства. Группа разработала так называемый жилищный пакет из двадцати семи законопроектов, большинство из которых были приняты Думой в конце прошлого года: новые жилищный и градостроительный кодексы, закон "Об участии в долевом строительстве", а также ряд поправок в действующее ипотечное законодательство.
Но, похоже, с принятием новых законов жилищное строительство впало в кому, поскольку участниками рынка было болезненно воспринято большинство новорожденных документов. Особенно закон о долевом инвестировании, который существенно усложнил процедуру привлечения средств граждан в жилищное строительство. "Сейчас клиенты нашего банка не могут взять кредит на строительство, поскольку после вступления в силу закона о долевом строительстве мы свернули эту программу. Граждане вынуждены искать жилье на вторичном рынке, где цены на квартиры в последние три месяца очень бурно растут. Люди вносят авансы, а утром им сообщают, что цена выросла", - говорит зампред правления Городского ипотечного банка Владимир Гасяк. По словам председателя правления компании "Миэль-недвижимость" Романа Мурадяна, "квартиры "вымываются" с рынка ежедневно, и спрос уже намного опережает предложение".
Между тем ярлык "доступное жилье" продолжает кочевать по стране - теперь он наклеен на целевую федеральную программу "Жилище". Этот документ был разработан в недрах Госстроя еще несколько лет назад и никак не повлиял на развитие строительного рынка, однако почему-то именно эта программа была заложена в основу концепции национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", которая внесена Минрегионразвития в правительство.
Что же в ней изменилось? Во-первых, возросли объемы запрашиваемого финансирования с нынешних 20 млрд рублей до примерно 100 млрд в год в виде госгарантий и прямых расходов.

Во-вторых, был изменен способ финансирования целевых подпрограмм, направленных на обеспечение жильем молодых семей и льготников (участников ликвидаций аварий и катастроф, переселенцев, жителей Крайнего Севера и т. п.). Теперь всем им вместо жилья будут предоставлять субсидии - всего на эти цели запрашивается порядка 20 млрд рублей в год.
В-третьих, предполагается увеличить госгарантии Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) с нынешних 4,7 млрд до 20-30 млрд рублей в год. В-четвертых, чиновники дополнили старое "Жилище" подпрограммой "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой", которая объединена с программой по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда. Предполагается, что уже в следующем году на ее реализацию будет направлено около 13 млрд рублей. Правда, вместо прямых инвестиций это будут госгарантии по кредитам и субсидирование процентов. "Госгарантии предполагается предоставлять субъектам РФ, а те, в свою очередь, будут направлять их коммерческим банкам, прилагая софинансирование проектов со своей стороны, а также со стороны муниципальных образований, - поясняет ведущий эксперт фонда "Институт экономики города" Михаил Якубов. - Главное условие: федеральный объем финансирования должен быть равен объему финансирования со стороны субъекта и муниципалитета".
Условно схема будут выглядеть следующим образом: заемщик в лице муниципалитета, девелоперской компании либо эксплуатирующей организации (например, водоканала) приносит в банк бизнес-план проекта. Банк его оценивает и, если проект рискованный, может запросить до 80% госгарантий. Сформированное предложение с предварительным согласием банка на кредитование и его условия направляется в региональную администрацию. Она, в свою очередь, определяется со своим участием в проекте и отправляет заявку на конкурс (предположительно, их проведением займется Росстрой). Собственно, на этом новации в "реконструированном" "Жилище" исчерпываются.
Председатель совета Национальной ассоциации участников ипотечного рынка Владимир Пономарев недоумевает, почему львиную долю бюджетных средств авторы "Жилища" решили направить на ипотечное жилищное кредитование и субсидии. "А как быть с развитием базы стройиндустрии? Пока идет текущее обновление производственных мощностей, отрасль нуждается в серьезных инвестициях", - замечает он. Нужно поддерживать и внедрять новые технологии, так как традиционные способы производства строительных материалов и жилых домов не позволят увеличить объемы строительства в разы. "Только для воспроизводства жилого фонда необходимо порядка девяноста миллионов квадратных метров в год. А чтобы выйти на европейские показатели обеспеченности жильем, нужно строить около двухсот миллионов", - утверждает директор Межрегионального ипотечного агентства Сергей Журавлев.
По мнению специалистов, стране нужен не нынешний национальный проект в виде перекошенного "Жилища", а серьезная национальная жилищная программа, в которой проекты по созданию коммунальной инфраструктуры увязывались бы с развитием рынка земли, жилищным строительством, производством строительных материалов и ипотекой.
Много амбиций, мало реформ
Национальный проект "Здоровье" уже назвали самой амбициозной и масштабной акцией в области российского здравоохранения. Во-первых, потому, что вопросы медицины еще никогда не становились приоритетом государственной политики. И во-вторых, потому, что "Здоровье" - самый дорогой из четырех национальных проектов: на его реализацию в течение двух лет планируется направить около 145 млрд рублей.
Впервые о существовании специального проекта, касающегося медицины, широкая российская общественность узнала 5 сентября, когда Владимир Путин объявил о будущем повышении зарплат участковым врачам и медсестрам на 10 и 5 тыс. рублей соответственно. На повышение зарплат (а значит, и на привлечение кадров в участковую медицину, где средний возраст врачей сейчас составляет 52 года) в течение двух лет направят 30 млрд рублей, еще 30 млрд уйдет на обновление диагностической базы первичной помощи - закупку рентгеновского, лабораторного, ультразвукового оборудования, электрокардиографов.
Второй приоритет национального проекта - высокотехнологичная медицина. Сейчас потребность россиян в hi-tech-медицинской помощи удовлетворена, по разным данным, на 10-20%. Поэтому принято решение построить в течение 2006-2007 годов 15 новых центров в регионах России, а также дооснастить существующие. Сейчас места расположения новых центров определяет Минздрав в зависимости от потребностей регионов, а также готовности областных властей участвовать в их строительстве.
Субъекты федерации уже активно включились в борьбу за проектные деньги. Скажем, Удмуртия подготовила заявку на получение средств для завершения строительства онкоцентра в Ижевске. А Свердловская область рассчитывает, что в Екатеринбурге построят кардиологический центр. Всего же, как ожидается, в результате принятых мер уже в 2007 году высокотехнологичную помощь смогут получить 250 тыс. человек вместо нынешних 60 тыс.
Кроме того, на средства, предусмотренные национальным проектом, будет закуплено 12 тыс. автомобилей "скорой помощи", из них 240 реанимобилей для взрослых и столько же для новорожденных. На это в течение двух лет планируется выделить 7,6 млрд рублей. Плюс к тому в проекте предусмотрены средства на иммунизацию населения, выявление и лечение инфицированных ВИЧ и гепатитами В и С, диспансеризацию групп риска.
Эксперты в целом позитивно воспринимают идею укрепления первичного звена медпомощи. "Проект направлен на решение ключевой проблемы нынешнего здравоохранения - доступности квалифицированной медицинской помощи для малообеспеченных слоев населения", - считает директор Института социальной политики Высшей школы экономики Сергей Смирнов.
"Приоритеты в целом правильные, - согласен Игорь Шейман, профессор Высшей школы экономики, эксперт ВОЗ. - Сегодня врачи бегут с участков, и этот процесс нужно остановить в том числе и потому, что от уровня первичной помощи зависит развитие других секторов здравоохранения: чем хуже первичная помощь, тем больше объем госпитализаций, вызовов "скорой помощи", тем больше нагрузка на бюджет. Однако есть много серьезных сомнений по поводу реализации этого решения. Повышение зарплат, конечно, очень важно. Но еще важнее синхронизировать увеличение финансирования с началом серьезной реформы медпомощи. Нужно создать стимулы для первичного звена к тому, чтобы брать реальную ответственность за здоровье прикрепленного населения, больше самим работать, а не просто говорить: станет хуже - вызовите "скорую помощь". Иначе выделенные деньги будут просто обесценены. Мне нравится пример Великобритании, где в 2004 году было принято решение о существенном повышении зарплаты врачей общей практики. Одновременно было введено 225 показателей деятельности врачей. Получение новых денег увязывается с достижением определенных результатов. Сейчас, когда есть возможность дополнительного финансирования, складывается очень благоприятная ситуация для начала реальной реформы медицины".
Крупному скоту и мелкому фермеру
Селу дали деньги тогда, когда крестьяне уже почти перестали просить: такого беспрецедентного вброса финансов (более 30 млрд рублей на два года) не было по крайней мере последние 15 лет. Главному аграрному лоббисту, министру сельского хозяйства Алексею Гордееву, наконец удалось убедить президента Путина в том, что сельское хозяйство не только важная отрасль, но и уклад жизни. Так появился один из четырех национальных проектов - "Развитие АПК".
Впрочем, Минсельхозу пришлось потрудиться, чтобы выбрать приоритеты аграрной политики. После длительных дискуссий эту роль получили ускоренное развитие животноводства и стимулирование малых форм хозяйствования.
Почему именно они? Как следует из объяснений Алексея Гордеева, потому что потребление мяса за годы рыночных реформ сократилось в полтора раза и составляет всего 53 кг на душу в год, в то время как в США - аж 115 кг. То есть налицо перспективы роста.
Что касается малого бизнеса, в том числе личных подсобных хозяйств, то он, при всем равнодушии государства к этой сфере, все же производит сегодня половину всего мяса, 80% овощей и 90% картошки. Но продавать крестьянам свою продукцию трудно, и жить от этого тяжело.
С началом реализации национального проекта по АПК хозяйства впервые смогут получить на развитие животноводства сравнительно долгосрочные кредиты - на восемь лет с субсидированием из федерального бюджета двух третей процентной ставки. Предполагаются также закупка племенного скота и необходимого технологического оборудования через систему лизинга и отмена ввозных пошлин на технологическое оборудование, не имеющее аналогов в России. Утверждается, что программе ускоренного развития животноводства будет способствовать и таможенно-тарифная политика в области закупок мяса.
Главными мероприятиями в сфере малого сельского бизнеса должны стать кредитование (впервые предполагается осуществить стопроцентное субсидирование процентной ставки по таким кредитам из федерального и региональных бюджетов), стимулирование создания заготовительно-снабженческо-сбытовых структур, развитие кредитной кооперации и развитие небольших сельских производств. Предполагается, что для развития кредитования мелких хозяйств нужно ускорить создание системы земельно-ипотечного кредитования.
Помимо декларации двух основных направлений Минсельхозом был составлен перечень дополнительных мероприятий: от принятия мер к импорту сухого молока из Украины до разработки концепции поддержки крупных агропромышленных структур, использующих в своей деятельности инновации. И еще речь идет о строительстве жилья для молодых специалистов, газификации - список можно продолжать.
Уже составлен график выполнения всех мероприятий и даже подсчитан эффект: реализация проекта позволит к 2008 году нарастить производство молока на 4,5%, мяса - на 7, увеличить объем реализации продукции, производимой в личных и фермерских хозяйствах, на 5-7%, создать 2550 сельских потребительских кооперативов.
Однако аграрные аналитики отмечают, что еще не прописаны механизмы реализации многих решений, к примеру, как и кем будут создаваться сельские потребительские кооперативы, как будут выдаваться кредиты банками, которые сроду избегали крестьян, не имеющих залога. А президент "Агропродовольственной экономики" ИЭПП Евгения Серова вообще не понимает, почему эта куча разноплановых мер названа национальным проектом: "Программа Минсельхоза - это выделение неких задач из регулярной аграрной политики, но никак не национальный проект. Ведь сказать, что для нас важнейшим приоритетом является животноводство, то же самое, что назвать приоритетом все сельское хозяйство, потому что животноводство - это кредиты, оборудование, корма, технологии".
По мнению Серовой, настоящий национальный проект должен быть революционным и даже несколько неожиданным: "Я бы предложила проект по оптоволоконной связи в деревнях. Такой проект, кстати, выполняется в США, а также в Финляндии, где я недавно побывала. Он решает многие вопросы, в том числе альтернативной занятости: есть виды деятельности, когда, имея компьютер, можно работать на город, сидя в деревне. Это образование, культура, медицина через интернет. А у нас по старинке предлагают строить клубы, чтобы молодежь плясала под гармонь, и тянуть кабель, чтобы поставить в каждой деревне телефонную будку. И зазывать классных врачей, которые туда не поедут не только потому, что там туалет во дворе, а потому, что без активной практики все навыки не то что развить - потерять можно".
"Передовое" и "открытое"
Строго говоря, называть проектами "национальные проекты" в сфере образования тоже не совсем точно. Проектов, то есть мер, то есть направленных действий, приводящих в назначенное время к внешним измеряемым результатам, тут только половина. Это, во-первых, запуск конкурса инновационных образовательных программ, в результате которого 30 вузов и 6 тыс. школ ежегодно будут получать денежные гранты. Во-вторых, создание за два ближайших года двух бизнес-школ мирового уровня в Москве и Санкт-Петербурге. И в-третьих, создание за это же время двух национальных университетов в Южном и Сибирском федеральных округах. Сейчас обсуждаются варианты их расположения, и претендентов достаточно: из сибирских городов - Красноярск, Томск, Новосибирск, Иркутск, а с юга - Краснодар, Ставрополь, Ростов-на-Дону, Таганрог и др. Эти три проекта напрямую направлены на инновационное развитие страны и повышение конкурентоспособности отечественного образования.
На статус проекта может претендовать и создание в российской армии сотни учебных центров, что позволит солдатам получать за время службы гражданскую профессию, а самой армии - освоить функцию института профподготовки по примеру национальных армий многих стран. А то, что срок службы с 2008 года сократится до года, - хорошее условие для перестройки образовательных схем, так как начальная профессиональная подготовка должна быть короткой и мобильной, максимум несколько месяцев.
Остальные же действия являются не проектами, а скорее мерами по развитию образовательной инфраструктуры и социальной среды образования. Сюда можно отнести и господдержку в виде грантов инициативным и способным школьникам, студентам и аспирантам (5 тыс. грантов в год), и создание системы электронных учебных ресурсов, и масштабное подключение школ к интернету: за два года - еще 20 тыс. школ, чтобы к 2008-му к сети была подключена уже половина всех российских школ. И наконец, ряд мер по повышению статуса и привлекательности научно-педагогических профессий: зарплата квалифицированных научных сотрудников за два года должна вырасти до 30 тыс. рублей при некотором сокращении числа бюджетных ставок.
С зарплатой учителей ситуация сложнее - она вырастет в реальном выражении в полтора раза в течение трех лет, как и во всей бюджетной сфере. При этом в финансировании школ вводятся две новые схемы. Во-первых, переход на новую систему оплаты труда, ликвидирующую зависимость вознаграждения от числа проведенных уроков. Во-вторых, за следующий год осуществится переход к нормативно-подушевому финансированию школ, то есть объем бюджетных средств будет прямо зависеть от числа учеников. И размер зарплаты учителя, таким образом, теперь будет определяться качеством его работы и качеством работы школы. Кроме того, почти миллион классных руководителей получат дополнительные надбавки и ежегодно 10 тыс. лучших учителей страны - премию по 100 тыс. рублей.
Действия правительства можно охарактеризовать как установку на "передовое" и "открытое". Получат поддержку прорывные инновационные программы, лидеры среди педагогов, ученых и талантливой молодежи, появится несколько школ и вузов мирового класса. А наличие множества конкурсов и тендеров, открытое обсуждение конкурсных критериев и правил, участие регионов и частных инвесторов в проектах должно включить общественные институты в развитие образовательной системы.
Однако очевидно, что для реального прорыва в сфере образования "национальному проекту" не хватает как минимум трех элементов. Первый связан с квалификацией школьных учителей: стране определенно нужны современные кадровые программы подготовки педагогов и педагогические университеты, разрабатывающие современную дидактику и технологии обучения. В статусе национального университета или нет - не так важно, лишь бы такой педагогической университет появился.
Второй элемент - специальные учебные программы для мигрантов, причем на всех уровнях - от школ до университетов. Программы эти должны обеспечить социокультурную "переработку" мигрантов образовательными средствами и в социальных, и в экономических целях. И наконец, элемент третий. Необходимы специальные действия по появлению серьезных исследовательско-аналитических разработок в образовании и смежных сферах (образовательная статистика, мониторинг, социологические исследования, международные сравнения и т. п.), а иначе КПД многих принимаемых решений может оказаться неадекватным

21.11.2005


http://www.tomchin.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован