Эксклюзив
09 ноября 2011
15119

Некоторые правовые проблемы действующего законодательства в области регулирования туристской деятельности

Main image002
Егоров Вячеслав Елизарович, доцент кафедры "Менеджмента и экономики"
Псковского филиала СПб ГУСЭ, юрист, кандидат педагогических наук

Аннотация
В статье автор исследует и выявляет проблемные вопросы в действующем законодательстве Российской Федерации, регулирующем туристскую деятельность. Обосновывает и предлагает дополнение в Преамбулу Федерального Закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Формулирует ряд понятий (дефиниций) и предлагает их внести в качестве дополнений в действующее законодательство.

Annotation

The article focuses on problems with current tourism legislation of the Russian Federation. The author gives reasons for supplements to the enacting clause of the Federal Law "On the Fundamentals of Tourist Activities in the Russian Federation"; formulates a number of definitions and offers to add them as a supplement to the current legislation.

Key words: parties engaged in tourist activities, organized tourism, company providing excursion services.


фото 1: Приветственное выступление ректора Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики доктора экономических наук, профессора А.Д. Викторова В президиуме В.А. Тюльпанов, Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Максимов А.С., Председатель Комитета по науке и высшей школе Правительства Санкт-Петербурга

Туризм меняется вместе с миром, и в начале XXI века он стал одним из ведущих направлений социально-экономической и культурной жизни большинства государств и регионов мира, а туристская индустрия - неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения, в том числе и России.

Неудивительно, что российский законодатель определил принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации и стал регулировать отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определять порядок использовании туристских ресурсов России. Постепенно правовое регулирование в сфере туристской деятельности стало характеризоваться тенденцией дальнейшего развития и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма. Последнее десятилетие XXI столетия показало, что широкие возможности индустрии туризма больше не должны быть предоставлены воле случая, а порядок организации путешествий, в особенности пребывание граждан в той или иной стране, как и сама туристская деятельность, должны будут находиться под строгим государственным контролем.

Важнейшие политико-правовые решения, принятые российским государством в 2004 - 2010 гг., дали существенный толчок развитию организованного туризма, повышению его значимости для социально-экономического развития Российской Федерации и способствовали формированию конкурентоспособной национальной туристской индустрии.

Ключевые цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в ряде нормативно-правовых актах:
- в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации, где конкретно указаны способы (пути) государственного регулирования туристской деятельности;
- в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;
- в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;
- в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года;
- в Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)(1) и других политико-правовых документах.

Федеральный Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее Закон)(2)), практически стал образующим стержнем правовой системы сферы туризма. Однако по нашему мнению он не лишен некоторых недостатков и вызывает противоречия:
- с одной стороны, Закон называется "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и призван регулировать отношения, возникающие в туристской деятельности;
- с другой стороны, в нем не указаны субъекты туристской деятельности и не названы лица между кем возникают правоотношения при осуществлении туристской деятельности.

Таким образом, несмотря на то, что вопросы реализации государственной политики в области туристской деятельности подробно регулируются названным Законом, он имеет ряд правовых проблем и его нормы нуждаются в дальнейшей регламентации и совершенствовании.

Первая проблема. В Преамбуле Закона не в полной мере отражены регулируемые отношения. То есть, не указано и не конкретизируется, между кем возникают правоотношения. Тем самым нарушается гносеологическая (описательная) функция права, которая, по суждению известного теоретика права А.Б. Венгерова, "включает в себя описание и объяснение в комплексе, так как одно описание (например, конкретного закона - цель, действие во времени, пространстве и по лицам - что, впрочем, тоже важно) без анализа, объяснения закона (зачем принят, нужен или не нужен, кому и чему может послужить, каким социальным силам и т.д.) вряд ли является наукой" (3).

Исследуя содержания отдельных норм Закона можно предположить, что он направлен на регулирование отношений, возникающих между государством и лицами, занимающимися туристской деятельностью: туроператорами, турагентами и другими (заказчиками туристского продукта; организациями, осуществляющими экскурсионное обслуживание на территории Российской Федерации; организациями, реализующими на территории Российской Федерации туристский продукт, сформированный иностранным туроператором; государственными и муниципальными унитарными предприятиями, осуществляющими деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации; государственными и муниципальными учреждениями, осуществляющими деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации).

 

Более того, Закон предусматривает четкое регулирование отношений между основными субъектами туристской деятельности туроператором и турагентом при организации деятельности по формированию, продвижению и реализации туристского продукта.

 

/* Style Definitions */ table.MsoNormalTable    {mso-style-name:"Обычная таблица";    mso-tstyle-rowband-size:0;    mso-tstyle-colband-size:0;    mso-style-noshow:yes;    mso-style-parent:"";    mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt;    mso-para-margin:0cm;    mso-para-margin-bottom:.0001pt;    mso-pagination:widow-orphan;    font-size:10.0pt;    font-family:"Times New Roman";    mso-ansi-language:#0400;    mso-fareast-language:#0400;    mso-bidi-language:#0400;}

В Главе II "Государственное регулирование туристской деятельности", в отдельных нормах:

а) приведены принципы государственного регулирования туристской деятельности (ст. 3);


б) определены цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности (ст. 4);
в) предъявлены требования по условиям осуществления туроператорской деятельности (ст. 4.1);
Глава IV "Особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта"
а) выдвигает общие условия формирования, продвижения и реализации туристского продукта (ст. 9);
б) приводит особенности реализации туристского продукта туроператором (ст. 10);
в) акцентирует особенности реализации туристского продукта турагентом (ст. 10.1).

Следовательно, Закон, не только дозволяет, но строго и довольно полно предписывает деятельность туроператоров и турагентов - основных субъектов, занимающихся туристской деятельностью, предусматривает ответственность турагентов и запрет этой деятельности туроператорам, в случае не выполнения предписаний отдельных норм права.

Итоги анализа отдельных норм Закона, подтверждают мысли известного теоретика-правоведа С.С. Алексеева: "Юридические нормы, образующие позитивное право, "говорят" не только и под известным углом зрения даже не столько о том, что есть, реально существует, а о том, что должно быть" (4).

В результате проведенного исследования мы пришли к мнению, что Закон в полном объеме регулирует правоотношения, возникающие между основными субъектами: туроператорами, турагентами и туристами (потребителями туристского продукта). Поэтому считается необходимым внести изменения и добавить в текст действующей Преамбулы: "Настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации", следующее: после слов "регулирует отношения" внести дополнение в последующей редакции "между государством и лицами (физическими и юридическими), осуществляющими туристскую деятельность, а так же отношения, возникающие при реализации" и далее по тексту.

Таким образом, текст Преамбулы предлагается в следующей редакции: "Настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, регулирует отношения между государством и лицами (физическими и юридическими), осуществляющими туристскую деятельность, а также отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, и определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации".

В качестве следующей существенной проблемы следует отметить, что в Законе (ст. 1.) отсутствует понятие "организованного туризма", а вот понятие "самодеятельного", то есть туризма, организуемого туристами самостоятельно, имеется. Отсутствие такого понятия в законодательстве о туристской деятельности на практике вызывает разное толкование отдельными источниками по-своему. В юридической науке эта дефиниция так же отсутствует.

Как известно одним из самых распространенных приемов юридической техники является размещение дефиниций в статьях и других структурных единицах текстов нормативно-правовых актов, ибо наличие дефиниций в законодательном тексте является необходимым условием точного и ясного понимания нормативного текста, повышения юридической культуры правотворчества. К сожалению, в правовом регулировании туризма существует острая проблема специфики формулирования именно юридических дефиниций.

Их цель, по мнению Е.Б. Берга, не всестороннее раскрытие научного понятия, а его определение, достаточное для нужд реализации права. Чем большему числу понятий будут даваться законодательные дефиниции, тем меньше будет ошибок и недоразумений на практике (5).

По утверждению известного юриста, судьи Конституционного суда Российской Федерации, профессора Т.Г. Морщаковой, создаваемые нынче законы подчас не соответствуют профессиональным языковым стандартам. Часто они пишутся без участия профессионалов, поэтому формулировки получаются нечеткие, неполные (6).

А.В. Бабкин (7), предполагает, что "организованный туризм - это заранее разработанная и организованная туристской фирмой программа путешествия для туриста/туристов согласно их пожеланиям и бюджету. Туристская фирма заранее бронирует и оплачивает все туристские услуги по всему маршруту, оформляет все необходимые выездные документы".

М.С. Кирова представляет организованный туризм как продукт институализированной деятельности, реализуемой соответствующими специалистами и профессионалами, позиционирующими себя в качестве создателей социально значимых туристских услуг (8).

В Глоссарии.Ru приводится другое определение: "Организованный туризм - путешествие одного туриста или группы туристов по точному маршруту и регламенту, установленных туристской фирмой. При этом туристы и туристская фирма связаны между собой взаимными требованиями и обязательствами" (9).

В.Б Сапрунова под организованным туризмом понимает предложение стандартизированных пакетов туристических услуг, которые в совокупности своей образуют "туристическое путешествие". Турфирма комбинирует в пакете услуг ("package-tour"), по своему усмотрению и желанию клиента, услуги непосредственных производителей: гостиниц, транспортных предприятий, экскурсионных бюро и т. п. Турфирмы, создающие подобные пакеты услуг, называются туроператорами. Продукция туроператоров, а также услуги отдельно взятых производителей первичных туруслуг находят сбыт через турагентов (Reiseburo) - бюро путешествий (10).

С подобными изложениями можно не согласиться, так как понятия, приводимые названными авторами, особенно турфирма, тур, пакет услуг и т. д. в правовом поле действующего российского законодательства отсутствуют, свободное использование их в правовых определениях приводят к разным толкованиям, заблуждениям и непониманию на практике. Они возможно приемлемы в экономической науке, где более свободно используется иностранная терминология, но никак не в российском правоведении. Следовательно, понятия, приведенные в законодательстве о туристской деятельности, в общем и целом должны отвечать рекомендациям Всемирной туристской организации, а приведенные в статье 1 Закона - являются нормативными и все, кто соприкасается со сферой туризма, должны их единообразно употреблять и использовать, особенно в юридической практике.

Такого же мнения придерживается в своих трудах известный ученый - юрист, работающий в сфере профессионального туристского образования Н.И. Волошин (11).

Поэтому, во избежание разночтений и разных толкований в научной и учебной литературе, а также с учетом перспективы внесения дополнений в статью 1 названного Закона, нами сформулировано и предлагается следующее понятие:
"Организованный туризм - это путешествия (временные выезды) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица), организуемые и предлагаемые туристскими организациями, а так же их деятельность по оказанию комплекса услуг туристам во время путешествия по договору о реализации туристского продукта".

Следующая проблема такого же свойства. В статье 1 Закона отсутствует понятие "организации, осуществляющей экскурсионное обслуживание туристов", а понятия экскурсант и экскурсовод (гид) имеются, что никак не соотносится логикой содержания этой нормы права. Отсутствие этого понятия вызывает ряд вопросов:
1) кому обращается туроператор при формировании туристского продукта для получения услуг экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков?
2) где, в какой организации работает экскурсовод (гид)?
3) куда и кому обращается турист (экскурсант) для использования услуги экскурсовода (гида) или гида-переводчика?

Ответы на эти вопросы, возможно, может дать здравый смысл, но не Закон, так как в нем отсутствует названное нами понятие. А ведь "правоведы - специалисты, постоянно обращающиеся с правом, его глубинными ценностями, не ограничиваясь ссылками на "интеллект" и "рациональное", нередко прямо связывают право с разумом" 4. В юридической науке эта дефиниция так же отсутствует.

Экскурсия (от лат. excursio - прогулка, поездка) - коллективное или индивидуальное посещение достопримечательных мест, музея, выставки, предприятия и т. п. с образовательной, научной, спортивной или увеселительной целью под руководством квалифицированного специалиста - экскурсовода (12)

Экскурсии могут быть как самостоятельной деятельностью, так и частью комплекса туристского продукта. Однако продолжительность экскурсии ограничивается временем, не более 24 часов и без ночевки в стране (месте) временного пребывания.
В процессе исследования с целью решения выявленных проблем, нами сформулировано следующее понятие:
"Организация, осуществляющая экскурсионное обслуживание - юридическое лицо, разрабатывающая и внедряющая в практику программы экскурсионного обслуживания туристов (экскурсантов) или отдельные экскурсии на период не более 24 часов подряд без ночевки в целях удовлетворения познавательных интересов групп туристов (экскурсантов) или отдельных лиц-туристов (экскурсантов), предлагающая услуги экскурсовода (гида) и гида-переводчика".

Данное определение так же предлагается в качестве дополнения в перечень основных понятий статьи 1 Закона.

Таким образом, включив в Федеральный Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" сформулированные нами дефиниции и дополнения для устранения существующих проблем, думается, что механизм правового регулирования становится более содержательным как основной канал воздействия права на поведение участников туристской деятельности.

Открытие конференции в Большом зале Мариинского дворца

Статья опубликована в сборнике трудов участников конференции "Государственно-правовая политика в Северо-Западном регионе", которая проводилась в Мариинском дворце Комитетом по науке и высшей школе Санкт-Петербурга, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургским государственным университетом сервиса и экономики.

Государственно-правовая политика в Северо-Западном регионе: сборник трудов участников III Международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27-28 октября 2011 / под общ. Ред. К.Н. Серова, А.В. Кузьмина. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики. 2011. - 320 с.

__________________________________________________________________________________ 1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июля 2010 г. N 1230-р "О Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 30. Ст. 4146. 2. Федеральный закон Российской Федерации от 24 ноября 1996 года, N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (с измен. от 30.07.2010 N 242-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 49. Ст. 5491. 3. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. - 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 1999. - 528 с. 4. Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей / С.С. Алексеев. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 176 с. 5. Берг Е.Б. Юрислингвистика в правотворчестве / Е.Б. Берг // Русская и сопоставительная филология: состояние и перспективы: Международная научная конференция, посвященная 200-летию Казанского университета (Казань, 4-6 октября 2004 г.): Труды и материалы: / Под общ. ред. К.Р. Галиуллина.- Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2004. - C. 281 - 282. 6. Морщакова Т.Г. Как пишут законы // URL: http://slon.ru/blogs/tmorshakova/post/260207/ (дата обращения 9 февраля 2010). 7. Бабкин А.В. Специальные виды туризма: учебное пособие. Издательство Советский спорт. Ростов-на-Дону: 2008. - 208 с. 8. Кирова М.С. Социально-культурное проектирование в области организованного туризма: диссертация ... кандидата культурологии: 24.00.01 / Кирова Марина Сергеевна; [Место защиты: Гос. акад. славян. культуры] Москва, 2008 168 c. / URL: 61 09-24/9 http://www.dissland.com/catalog/sotsialno_kulturnoe_proektirovanie_v_oblasti_organizovannogo_turizma.html (дата обращения 25 января 2011). 9. Глоссарий. Ru: Виды туризма / URL: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RCok:!yzwonsg (дата обращения 20 декабря 2010). 10. Сапрунова В.Б. Туризм: эволюция, структура, маркетинг. М.: "Ось - 89", 1997. - 160 с., илл. 11. Волошин Н.И. Правовое регулирование в туризме. Учебник. 3 изд., испр. и доп. - М.: Советский спорт, 2007. - 504 с. 12. Энциклопедия туриста / Редкол.: Е. И. Тамм (гл. ред.), А.Х. Абуков, Ю.Н. Александров и др. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1993. - С. 139. http://www.allrus.info/

Фотографии

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован